Democratización, rendición de cuentas y gobernanza
Primera parte
(Publicado por La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 27 de julio de 2016. http://ljz.mx/2016/07/27/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza/)
El
país ha logrado dar un salto en materia de combate a la corrupción. Con el
nacimiento del Sistema Nacional Anticorrupción, se ha dejado atrás la idea de
una “Comisión anticorrupción” o un “Tribunal de cuentas”, ambos, órganos
insuficientes para responder a un fenómeno sistémico y complejo como lo es
éste.
Además
de lo anterior, el proceso legislativo que dio origen a las Leyes que
conformarán el sistema, atendió con inteligencia política la realidad innegable
de un país que sigue democratizándose, si entendemos por democratización no
sólo el hecho de contar con instituciones electorales sólidas, sino también con
la innegable concientización de la sociedad sobre la importancia de su
participación en democracia, ostentándose ya no sólo como “dueña original de la
soberanía”, sino como un actor fundamental que propone, promueve, presiona,
condiciona y controla a sus representantes y funcionarios.
Así
en la discusión, análisis e incluso promulgación de las siete leyes del Sistema
Nacional Anticorrupción se ha podido constatar la importancia y fuerza de una
sociedad civil que ha hecho suyo un tema que le toca abanderar sobre cualquier
otra instancia política; dado que la rendición de cuentas es, más que un
control político entre poderes u órganos del Estado, un ejercicio en que éstos
deberán confrontar sus actos, con el ciudadano, ejerciendo éste así, un control
directo de lo público, generando opinión y tendencia para lograr consecuencias,
éstas sí, a través de las instituciones constitucionales correspondientes.
Como
ha escrito Ackerman, se trata de un concepto expansivo de rendición de cuentas,
que evidentemente contiene elementos de democracia, en ambos sentidos, como la
institución fortalecida, pero también como la causa de esta dinámica de
interacción política; a su vez implica un alto nivel de participación
ciudadana.
Coincidamos
en un punto: las diversas transiciones que inició nuestro país a finales del
siglo pasado (política, económica, jurídica, social, demográfica, tecnológica,
etc.), han traído como consecuencia la reconfiguración de un México distinto,
con mexicanos con orígenes definidos en el pasado, pero con un presente de
expectativas más informado (no significa “mejor informado”), mucho más crítico
y sobre todo: más exigente; cada vez más social y cada día menos incrustado en
el “laberinto de la soledad”, cada vez menos desconfiado y más articulado a su
entorno.
No
siempre les queda claro esto a nuestros políticos, quiénes apenas alcanzan a
percibirlo en distintos momentos de este nuevo rostro del mexicano. La fuerza
con la que incursionaron las organizaciones civiles que participaron en la
redacción y promoción de la multicitada, iniciativa ciudadana “Ley tres de
tres” (Ley General de Responsabilidades Administrativas), sentó a nuestros
políticos frente a más de seiscientos treinta mil mexicanos hartos de la
corrupción, pero sobre todo, de los mecanismos jurídicos que permiten la
impunidad, sin que se divisara la voluntad política suficiente para cambiar de
fondo la arquitectura institucional que la permitía.
Ahí
ha despertado la posibilidad de una nueva transición: la cívica. La
demostración de que el nivel de ciudadanía se está elevando, y con ello,
inevitablemente la calidad de nuestra democracia. El elemento que durante la
post-alternancia pareció ausente ha reaparecido, sólido, fortalecido,
propositivo, dinámico y solidario: el ciudadano.
Durante
el proceso de gestación de la transición democrática, fortalecimos a los
partidos, como instituciones que permitirían la pluralidad política y con ella,
la rendición de cuentas institucional, de manera tradicional. En el proceso, se
supuso, la ciudadanía se fortalecería como consecuencia del debate y la
confrontación democrática. Los partidos y sus agentes fueron capaces de
pervertir esta posible bondad de la competencia electoral, a través del
clientelismo.
Sin
embargo hubo cotos (principalmente en la clase media), en los que dicha
perversión no penetró patológicamente, evidenciándose hoy como la oportunidad
para un nuevo proceso de democratización, a partir del concepto más acabado de
una democracia liberal con participación social sustantiva: la rendición de
cuentas en la lógica de la gobernanza; es decir: no sólo la rendición de
cuentas interinstitucional (al interior del Estado y sus órganos), sino una
rendición de cuentas democrática, con participación social permanente, como
observadora y denunciante de lo incorrecto.
Aquí
es donde podemos encontrar un triángulo inédito en nuestra historia: el proceso
de democratización, evidenciado a través del ejercicio cívico-político de
rendición de cuentas, ambos insertados en la dinámica de la gobernanza, con la
participación de elementos no estatales (asociaciones civiles, iniciativa
privada, organizaciones sociales, instituciones académicas). ■
Segunda
parte (Publicado por La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 3 de agosto de 2016 http://ljz.mx/2016/08/03/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-2/)
El proceso de democratización en México
ha tenido varias etapas: primero fue la liberalización, o apertura, del
régimen, lo que devino en nuevos derechos y posibilidades de participación
política, expresadas, principalmente, en el ámbito electoral; luego la
ampliación de la representatividad plural, junto a un activismo creciente de
sectores que habían estado ajenos a los procesos de esta naturaleza, hasta
llegar a los gobiernos divididos y las alternancias (locales y nacionales),
pasando en todos estos años por lo que Mauricio Merino ha denominado la
“Segunda transición”, en la que se ha construido, con una intensa participación
ciudadana, un sistema, más o menos “completo, articulado y coherente de
rendición de cuentas”.
Como bien lo expresa el autor citado:
“luego del exitoso esfuerzo que emprendió en la última década del siglo pasado
para construir un nuevo sistema electoral que le permitió transitar de manera
pacífica de un régimen de partido prácticamente único a una democracia
pluralista, la agenda pública comenzó a enfocarse en la crítica hacia las
formas tradicionales de ejercer la autoridad ganada en las urnas.” O sea, en la
rendición de cuentas.
Pero habrá que aclarar que este
esfuerzo no estuvo, necesariamente en todo momento, impulsado por la clase
política, pues una vez que el acceso al poder y la representatividad se
pluralizó, también lo hizo la comodidad con la que muchos decidieron ejercer el
poder, amparados por la falta de mecanismos para ser llamados a rendir cuentas
y a responder de sus actos, decisiones y omisiones.
En esta “segunda transición”, la
construcción de una arquitectura institucional que permita a los ciudadanos
exigir argumentos, explicaciones y resultados a sus gobiernos, ha sido más bien
una tarea emprendida desde la academia y la sociedad civil, a la que los
partidos políticos han ido accediendo por la presión que se ha ejercido sobre
ellos.
Todo lo anterior se ha logrado gracias
a una transición cierta, evidente e innegable, de una sociedad ajena al
activismo civil, a una que cada día delibera y actúa más. No es posible decir
que no sucedía antes, lo que es importante destacar es el proceso de madurez
que han tenido estos esfuerzos, lo que se manifiesta en la articulación de
causas y el diseño de estrategias exitosas que permiten a los conglomerados
ciudadanos imponer agenda sobre sus representantes.
María Amparo Casar (Los sonidos del silencio.
Nexos, 456), lo escribe atinadamente: “Con todas sus insuficiencias la sociedad
hoy habla, grita, debate y se manifiesta. Lo hace en las calles, en la prensa,
en la radio y la TV, en la redes, en los desplegados, en los libros, en los
coloquios, en los reportes de los think tanks y en cuanto foro público se
inventa”.
Como resulta evidente la sociedad
mexicana ha ido asimilando los cambios políticos y constitucionales a su favor,
y sobre todo, como instrumentos de participación que han resultado efectivos,
si atendemos a los fenómenos recientes de influencia social sobre las
decisiones gubernamentales, logrando incidir en el diseño, implementación e
incluso en la evaluación de las políticas públicas, las acciones y
determinaciones de los tres poderes tradicionales, así como de los órganos del
Estado que han sido creados justamente en razón de lograr una rendición de
cuentas horizontal (según la teoría de O’Donnell).
Ya no solo resulta lógico y casi un
hecho inherente, que al Poder Ejecutivo se le pida apertura, transparencia y
explicaciones sobre sus decisiones, cada día más se impone esta dinámica al
Poder Legislativo y al Poder Judicial, y hay que apuntar que a ambos les falta
aún mucho por aprender al respecto, pero los avances parecen ciertos.
Pero aún nos falta camino por recorrer.
Aún sigue siendo un sector minoritario el que se ha formado, el que es distinto
al que, hace más de cuarenta años señaló Arnaldo Córdova (La formación del
poder político en México): “… las masas populares no se han reeducado
políticamente, no se han modernizado, en ellas sigue dándose el culto más
empedernido y más desenfrenado a la autoridad del poder”. Justo es decir que
mientras que las desigualdades y principalmente de carencias, convivan con la
democracia electoral, no habrá más civismo que el de los que pueden darse el
lujo de atender a la política, sin dejar de atender sus necesidades más
básicas. ■
Tercera
parte (Publicado en La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 10 de Agosto de 2016. http://ljz.mx/2016/08/10/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-3/)
El argumento de este texto se basa en
la articulación de los tres conceptos que le dan título. Supone que una
adecuada combinación de los elementos de democratización (especialmente,
activismo y concientización ciudadana), rendición de cuentas (haciendo énfasis
en el ejercicio de responder por los actos, omisiones y decisiones de toda
autoridad) y gobernanza (considerando las ventajas de la participación de los
sectores público, privado y social), pueden no sólo llevarnos a nuevas
dinámicas institucionales, sino también sociales e incluso, considerando las
ventajas de las mismas, a mejores niveles de bienestar general.
No es novedoso decir que la democracia
tal y como la imaginamos cuando el país se cimbró rumbo a su consolidación ha
resultado decepcionante. Este mismo riesgo corre hoy el término
“anticorrupción” y “transparencia”, pues sin su adecuada articulación con otros
elementos inherentes a la rendición de cuentas y a los del concepto de
democracia sustancial, éstas terminarán siendo quimeras de moda y desilusiones
en la historia.
Hay que otorgarle su justa dimensión a
cada uno de estos conceptos. En cuanto a la democratización, se puede coincidir
plenamente con Octavio Paz (Respuestas a diez preguntas, en El ogro
filantrópico): “La democratización, me apresuro a decirlo, no significa la
solución automática de los problemas de México pero es la vía, la única vía,
para que aparezcan a la superficie esos problemas. Los problemas y, sobre todo,
las soluciones, las posibles soluciones. Nuestros problemas son graves. El
mayor es la disparidad entre el México desarrollado y el México marginal”.
Lo que sí podíamos esperar de la
democratización en México, es lo que poco a poco aparece: pluralidad,
politización, debate, de pronto polarización y la exposición de problemas que
parecíamos ignorar. El objetivo final es que la democracia nos sirva como
método de abatimiento de los tres problemas más graves que México enfrenta: el
ya mencionado fenómeno de la desigualdad, cada día más evidenciado e
identificado; el de la apropiación plena de una cultura pro derechos humanos,
no sólo en las autoridades (quiénes sin duda deberán encabezar esta conciencia),
sino también de la sociedad en general; y finalmente, el de la corrupción, que
mucho contribuye a complicarnos los otros dos.
Podemos decir que la democratización
está vigente y que incluso poco a poco, como todas las conquistas perdurables y
los logros sólidos, hemos ido abandonando la clasificación de “democracia
delegativa”, utilizada por Guillermo O’Donnell, para identificar aquellas
“democracias” en las que el Poder Ejecutivo pareciera entender la delegación
del poder que se le hace mediante elección para todo, y paralelamente se niega
a la “responsabilidad horizontal”, es decir, a la creación de instituciones y
mecanismos que permitan al propio Estado llamar a cuentas a algunos de sus
órganos, por otros. Hoy en determinados temas existe esta posibilidad, el más
concreto quizá sea el del papel que juega la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, y sí logramos el éxito del Sistema Nacional Anticorrupción, será éste
el conjunto institucional emblemático de dicha lógica.
Ahora bien, estos elementos deben
consolidarse en la posibilidad de que la deliberación pública se vuelva una
costumbre inevitable de cualquier servidor público (léase en la definición que
de éstos hace la Constitución Política, y que abarca a los tres poderes y
organismos autónomos), para que se argumente, expliquen y comuniquen con
sensibilidad y eficacia cada acción, omisión, decisión o política pública, con
el cuestionamiento, retroalimentación y participación del sector social y el
privado.
Esta estrategia significará, en su
práctica, una oportunidad para el fortalecimiento de la democracia, la
recuperación de la confianza y credibilidad de la política, la legitimidad del
régimen y el prestigio de la actividad pública.
Por eso, no basta con la
democratización, ni la rendición de cuentas o la implementación de la lógica de
gobernanza, si no están articuladas y se fortalecen bondadosamente unas con
otras.
Éste es un apunte más que busca
enfrentar lo que Carlo Galli ha llamado “el malestar de la democracia”, porque,
éste solo podrá solucionarse con la participación de todos, pero sobre todo,
asumiendo la responsabilidad de todos (comenzando claro por la clase política).
En México, la transformación
institucional, social y cultural, puede otorgarnos, irónica pero positivamente,
la oportunidad de implementar una solución que nos lleve al uso de estos tres
elementos con inteligencia social y política.
Por cierto, no es, volviendo a Paz,
“complicando el debate, por la perpetua oscilación entre la gritería y el
monólogo”, como nos encaminaremos a ello. ■
Cuarta
parte (Publicado en La Jornada Zacatecas en su versión impresa del día 18 de agosto de 2016 http://ljz.mx/2016/08/18/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-cuarta-parte/).
Parece haber un consenso actual en
torno a la idea de que, frente a los complejos problemas de nuestras sociedades
modernas, el gobierno no es suficiente. No basta su intervención y estrategias,
sí son solitarias y no articuladas con otros actores en creciente importancia,
como lo son la sociedad civil, preferiblemente la organizada, los grupos
empresariales, o sea la iniciativa privada y las organizaciones sociales.
En ello cada día se empatan más, la
tarea de gobierno y la tarea democrática. Para que los gobiernos emanados de
procesos democráticos, continúen siéndolo luego de ejercer el poder y
fortalezcan a este régimen liberal, se requiere la constante participación
cívica. Carlos Rodríguez Estacio, en un artículo reciente en el diario español
El País, lo explica así: “El régimen democrático no es sólo el más complejo, es
también el más arriesgado. No basta con que exista sufragio universal o el
entramado jurídico-político característico de la democracia: es necesario que
los ciudadanos dispongan de un bagaje exigente y específico”.
Sí aceptamos que la articulación
necesaria y cada vez más evidente entre los conceptos de democratización,
rendición de cuentas y gobernanza, en el que el primero es elemento base para
que la segunda se ejerza a plenitud y cumpla con sus objetivos, al tiempo que
la tercera es una dinámica actual, sin la que las otras dos no se entienden
completas, ni alcanzan a ser solución, sino acaso y mecanismos inconexos que
profundizan la crisis de legitimidad y credibilidad, de los gobiernos
democráticos, y con ellos, la democracia misma.
Citando a Luis F. Aguilar (en
Gobernanza, el nuevo proceso de gobernar): “Una consecuencia no querida de la
democratización ha sido el debilitamiento de la capacidad directiva de los
gobiernos democráticos, tal como lo demuestra el descontento respecto del
desempeño económico y social de las democracias…”
Esto se explica, no sólo por los
resultados, sino también por la ausencia de comunicación efectiva, de la
implementación de democracia deliberativa, ambas partes inherentes de un
ejercicio completo de rendición de cuentas, que a su vez, contribuya a la
formación ciudadana, su interés y participación en el debate de lo público, y
culmine en la corresponsabilidad de distintos sectores más allá del gobierno y
sus actores institucionales.
Tampoco basta con la especialización de
las áreas dentro del gobierno, y la creación de organismos autónomos o
análogos. Como lo expone el propio Aguilar: “la presencia de numerosos actores
con diferentes ideas, intereses y recursos en las acciones de gobierno no
incrementa de suyo la eficacia directiva si no hay coordinación y cooperación y
éstas son inestables, parciales y previsibles”.
El enfoque, tiene que ir entonces en
otra dirección que no retorne sin fin al propio gobierno y su aparato. Cada vez
se requiere más de la capacidad para salir de este círculo e ir en búsqueda de
los elementos ausentes. No sólo en la formulación de propuestas, estrategias o
políticas públicas, como se ha hecho antes, sino en su propia implementación,
evaluación y rediseño.
Dadas las condiciones en nuestro país y
su sociedad, no solo la capacidad de los funcionarios públicos es suficiente,
se requiere de creatividad y empeño en innovar el proceso mismo de cogobernar,
para hacerlo confiable, interesante, transparente y eficaz. La gobernanza solo
se logrará con un impulso de quién ostenta el poder para hacer partícipes de la
decisión a los que no, con toda transparencia, franqueza y disciplina. Si bien,
en la etapa inicial será complejo, los resultados, como en todo proceso de
interacción, revelará fortalezas y áreas de oportunidad, información que será
de utilidad para un proceso constante de mejora y coparticipación responsable.
Hay que entender que tanto
democratización, como rendición de cuentas y gobernanza, forman parte de una
lógica común: la participación hace posible la democracia y la transparencia,
la rendición de cuentas efectiva y la gobernanza, sí incentivamos a la
ciudadanía a ser el eje de todos ellos, el gobierno verá fortalecida su figura,
su reputación y confianza, lo que a la larga le permitirá ejercer con altos
grados de legitimidad la conducción de la sociedad.
Quinta
parte (Publicado en La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 24 de agosto de 2016- http://ljz.mx/2016/08/24/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-5/)
Si bien, durante y luego del proceso de
transición a la democracia, se consideró como un efecto positivo de la
democratización, la participación ciudadana en los procesos electorales, su
interés e involucramiento en la defensa del voto, así como la expresión de sus
simpatías o rechazos al momento de ejercer su derecho político al sufragio, hoy
esto no es suficiente, y parece ya una participación limitada, con la cual no
basta.
Es la intervención permanente de los
actores no estatales la que permitirá la diferencia. En este sentido la
gobernanza es un concepto oportuno para desarrollar una dinámica que permita
mantener al Estado la tarea de gobernar, y a la iniciativa privada y sector
social, participar en este proceso sin asumir responsabilidades ni un papel que
no le corresponde, y que al contrario, las desvirtuarían.
Un papel que no desvirtuaría el rol que
juega la ciudadanía (sea iniciativa privada u organización social), es la de
ser el motor y centro del diseño, la implementación, evaluación y
rencauzamiento de las políticas públicas. Coincidamos: uno de los principales
problemas que encontramos en éstas es su temporalidad ligada a los períodos de
los gobiernos que las proponen. No hay pues, políticas públicas de Estado, sino
solo políticas públicas de gobierno. Esto se explica porque los actores
políticos que encabezan las administraciones se van o juegan papeles de diverso
peso político entre uno y otro período de gobierno ¿Qué es lo constante? La
sociedad. Los políticos (funcionarios), pueden ser sustituidos de un día a
otro, dependiendo de una especie de “fortuna” o “suerte” (para darle términos
simples y llanos), pero la sociedad, como ente colectivo permanece. Luego
entonces, es ahí el centro que deberían tener nuestras políticas públicas con
la finalidad de que no estén limitadas a períodos, sino a resultados.
Cito a Eugenio Lahera Parada, en
Introducción a las Políticas Públicas: “En algunos análisis el Estado aparece
como el responsable de determinar por sí solo las políticas a seguir y debería
ser también su único ejecutor. Para cumplirlas solo podría utilizar los métodos
tradicionales ya conocidos en el pasado y la única evaluación posible serían
las elecciones. Esta visión es consistente con algunos supuestos sobre el
gobierno como entidad con unidad de propósito, con la mayor cantidad de
instrumentos posibles, una habilidad perfecta para comprometer acciones y recursos
y una clara función-objetivo: la maximización del bien público. Estos supuestos
son irreales. (…) las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de
agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. (…) los medios con los
que el sector público cumple sus objetivos, han variado.”
La visión que pone en el centro de las
políticas públicas al Estado, a través de cualquiera de sus órganos parece no
estar dando los frutos que esperábamos. Por eso, habría que encontrar las
fórmulas que nos permitan insertar, con independencia real y autonomía, a la
sociedad civil.
Volviendo a Luis F. Aguilar
(Gobernanza: el nuevo proceso de Gobernar), “el gobierno es un agente de
dirección necesario, pero insuficiente”. Se requiere sí de él, su
profesionalización y su organización sistemática, pero los fenómenos y
problemáticas sociales hoy, lo han superado con todo y que pueda ser eficiente
y eficaz.
No solo eso, el contexto le ha mermado
legitimidad y lo ha puesto a prueba en su forma más bondadosa: la del gobierno
democrático. Pero con la creatividad y visión necesaria, ésta puede ser más una
oportunidad que el anuncio de una desgracia.
Volviendo a Lahera Parada: “La
comunidad en la que se encuentra el origen de poder democrático, legítimamente
busca ejercerlo también en este terreno; las personas se interesan y participan
en la solución de sus inquietudes (…) De ese modo, el gobierno, sin menoscabo
de sus funciones de regulación, control y evaluación, puede utilizar mejor la
capacidad de gobernar, que es un bien escaso y liberar recursos para
concentrarlos en sus tareas principales. La integración de los esfuerzos
estatales y privados para servir algún fin público (…) lleva a resultados
superiores, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, ya que
permite aumentar la participación y la transparencia”.
Cierro estas reflexiones citando a
Aguilar: “(…) la gobernanza es un concepto post gubernamental más que
antigubernamental de gobernar y quiere significar un nuevo proceso directivo,
en tanto la definición y efectuación de los objetivos sociales es resultado de
un nuevo tipo de relación entre gobierno y sociedad, que no es dominado por
gobierno y que, por ello, tampoco puede ser en modo de mando y control, dada la
independencia política de los actores sociales y su fuerza relativa en virtud
de los recursos que poseen y de los que el gobierno carece”.
Ha llegado pues, el momento de
replantearnos nuestras metas institucionales y sociales. Ni las posturas
anti-gobierno, ni las posturas pro-gobierno, son suficientes. El justo medio
está ahí y promete mejores resultados.